〔作者简介〕莫于川，法学博士，中国人民大学法学院教授。
〔文章来源〕《检察日报》年2月13日战“疫”·说法论道。
治疫防疫：秉持应急法治原则
新型冠状病毒疫情防控是全民参与的社会治理工程，全国人民在中国共产党领导下众志成城奋力阻击，定能赢得这一场人民战争的最终胜利。而在疫情防控的社会治理和司法应对中，中国特色的应急法律制度体系须要发挥出特殊的调整和保障功能，而且须要以应急法治原则为观念基础的现代法治理念做指导。疫情进展至今，局势依然严峻，沉重教训甚多。此前某些地方、部门在疫情应对决策和管理中，频现一些非科学、反理智、追求畸形政绩、广受诟病引发争议的错误做法，某些行政公务人员不依法办事、不信任民众、不积极履责的荒唐表现，其实质乃是缺乏对生命、对法治、对人权、对人民的尊重和敬畏，法治思维和法治能力严重不足，特别是应急法治理念缺乏。在后续的新型冠状病毒疫情应对工作中，必须认真汲取深刻教训，推动应急法治原则成为全社会高度共识，作为中国特色应急法治建设的指导方针，真正做到依法应对、科学应对和高效应对疫情危机。在行政管理活动和行政法制体系中，应急法治原则也常称为行政应急性原则，它是现代行政法的基本原则之一。行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系的始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践全过程的原理和准则，其具有普遍性、基础性、特殊性、不可替代性等特点，是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，其指导构建行政法律规范体系的过程，在法律规范阙如或冲突的情况下发挥特殊的规范功能，故被称为行政法制的灵魂。中国特色行政法的基本原则体系包括行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、行政公开性原则、行政信赖性原则、行政效率性原则等一系列原理和准则，其中容易被忽视的就是行政应急性原则也即应急法治原则，其深层次原因在于人们的观念滞后、认识不足和体制约束，而直接原因在于既往的法治教育培训发生严重偏差，针对大学生、公务人员和社会大众编写的行政法教材中往往没有应急法治原则和制度论述，可谓缺教材、缺教师、缺课时、缺演练。平时不烧香，临时抱不了佛脚。缺少了应急法治理念，常态下就不会制度化地投入做好应急防范准备，突发事件发生后也无能力及时有效应对危机，从常态向非常态的转化难以顺畅衔接。行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临突发事件导致公共管理危机等紧急情况下特别是进入紧急状态下，可实施行政应急措施，其中既包括具有行政行为法上已有具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施、或突破一般行政程序规范的行为，同时也为常态下的各种应急准备工作（如应急工作机构的建设、应急队伍的日常建设、应急物资的储备更替等）提供指导和依据。必须指出，行政机关在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但底线是不得限制和剥夺生命权、健康权、人格尊严、宗教信仰自由等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和极大可能，必须对其加以有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。表面看来，在面临突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了形式法治主义；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护公民权利。因此，在实施依法治国方略、深入推进依法行政、加快建设法治政府的新形势下，应当按照现代行政法治的要求，加强公共应急法制建设，完善应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时在突发事件导致公共危机政府动员社会资源应对危机时，应贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施，同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的保护，公共权力（特别是行政权力）能够有效行使并受到有效制约，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。从抗击非典、汶川大地震救灾以来，我国逐步建立健全了比较完整的应对突发事件的法律规范体系，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制，使得我国应急法制建设水平大幅提升，它们是用无数生命为代价换来的科学方法和制度文明结晶，也是应急法治理念的具体表现，例如防范为主、常备急需、先行处置、尊重程序、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等法治原则和法律制度。依法应对乃是最基本、最简明、最稳当的科学应对，有关地方、机构和人员如能坚持严格地依法行政、依法办事，本身也是尊重科学和科学管理的要求和体现，最终效果也会更好；否则，即便巨资投入创造了再好的设施和技术条件（例如疫情信息直报平台），也难以发挥出及时有效防控疫情风险的硬件功用。故须采取多种方式特别是通过典型案例，加强对公务人员和广大民众的应急法治教育，牢固树立应急法治理念，切实将应急法治原则或曰行政应急原则纳入我国行政法基本原则体系发挥其应有的指导作用，以此指导采行合法适当配套的应急法治举措。从新冠肺炎疫情应对经验
看行政应急性原则的功用
疫情进展至今，局势日益严峻，沉重教训甚多，此前某些地方机关工作人员不依法办事、不信任民众、不敬畏生命或是主因。从行政法治角度看，后续依法应对、科学应对和高效应对新型冠状病毒肺炎疫情的工作中，仍须强调和认真坚持四项应急法治原则或曰工作方针，这是应急管理领域的行政法治基本原则：1.依法应对原则。依法行政、依法办事本身也是科学性的原则要求。年抗击非典、年汶川大地震救灾重建以来，我国已逐步建立健全了比较完整的应对突发事件的法律规范体系，从龙头性的《突发事件应对法》到《传染病防治法》《食品安全法》再到《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制，使得我国应急法制建设水平大幅提升，它们是用无数生命为代价换来的科学方法和制度文明结晶，例如防范为主、常备急需、先行处置、尊重程序、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等法治原则和法律制度。我国《突发事件应对法》第五条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”我国《突发公共卫生事件应急条例》第五条规定：“突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。”依法应对乃是最基本、最简明、最稳当的科学应对。作为现代行政法基本原则之一的行政应急性原则应当成为全社会高度共识，作为法治建设指导方针。有关地方、机构和人员如能坚持严格地依法行政、依法办事，本身也是尊重科学和科学管理的要求和体现，最终效果也会更好。前一段时间某些地方机关、工作人员频现的非科学、反理智、受诟病、畸形政绩观的疫情应对做法，其实质乃是缺乏对于生命、法治、人权、人民的尊重和敬畏，法治思维和法治能力严重不足，表现为不依法行政、不依法办事，此深刻教训在后续应对新型冠状病毒肺炎疫情工程中必须认真汲取和彻底转变，必须采取多种方式特别是通过典型案例加强对行政公务人员及广大民众的应急法治教育，亡羊补牢未为晚也。2.公开透明原则。这是一项低成本、高效率但最为基础性的法治原则。这也是当今世界公认的应急法治的一项基本原则。在政府信息公开原则方面，我国《突发事件应对法》第四十四条第四项、第五项规定：“发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理”；“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话”。我国《政府信息公开条例》第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。”该条例第十八条规定：“行政机关应当建立健全政府信息管理动态调整机制，对本行政机关不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。”该条例第十九条规定：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”该条例第二十条第十二项规定，行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的诸多政府信息，包括“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。概言之，政府信息公开法律规范和工作要求是明晰的，严格遵行就好，但恰恰在此方面，前一段时间某些地方机关、工作人员的系列错误做法广受诟病，后续工作中必须坚决纠正。3.共同治理原则。这是实行中国式民主、坚持群众路线的原则要求。应对突发事件，政府主管部门具有不容消极推卸的工作职责，但这不意味着可以仅凭一己之力单打独斗。既往的突发事件应对法治实践证明，政府机关须充分信任和依靠人民群众包括专家队伍，例如组织动员具有专业性的应急志愿者开展配合工作，也即践行群众路线、依靠民主力量，以助于新型冠状病毒肺炎疫情应对工作最后胜利。我国《突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”该法第二十六条第二款、第三款规定：“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”我国《志愿服务条例》第二十四条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助的，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序开展志愿服务活动。志愿服务组织、志愿者开展应对突发事件的志愿服务活动，应当接受有关人民政府设立的应急指挥机构的统一指挥、协调。”后续应对新型冠状病毒肺炎疫情工作中，应当积极和严格地履行政府协调职责，依法组织发挥应急救援志愿服务组织、志愿者的作用，依靠广大民众包括专家队伍实现政民合作、共同治理，齐心协力坚决打胜这一场应对突发公共卫生事件的人民战争。4.服务指导原则。以人为本是践行人民政府的初心、使命的原则要求。这就要求按照服务型政府的要求提供应对突发公共卫生事件所需的行政服务，其要义之一就是对急需专业帮助的个人和组织及时给予专业和适当的行政指导，最大效用地动员社会主体力量、激发社会治理能力，以保护人民生命财产安全。我国《突发事件应对法》第一条规定的五大立法目的之一就是为了“保护人民生命财产安全”而制定该法。该法第四十五条第五项规定：发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。我国《突发公共卫生事件应急条例》第十三条第二款规定：“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门，应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。”前一段时间许多地方的疫情应对工作经验和典型案例也证明了，积极履行服务型政府的行政服务、行政指导职责，认真做好专业性、服务型的行政指导工作，可使社会成员切实增强防范意识和应对能力，使得新型冠状病毒肺炎疫情应对工作效用能够放大，这是众望的善政、德政、法政。预览时标签不可点收录于话题#个上一篇下一篇推荐文章
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